村民自治制度是中国特色社会主义民主政治的重要组成部分，村民自治从法理上说，包含村委会自治和村民小组自治两个层次，但在实际工作中，主要强调村委会自治，忽略村民小组自治。近年来，随着我市两轮村组调整合并，以建制村为自治单位正面临着一系列新的问题：村庄地域大，人口规模多，村民民主议事难；服务半径大，利益联结少，建立村民参与公共事业的渠道难；村民代表长期连选连任，情感偏向村委会，议事时真正代表群众心声难。为改变“三难”现状，扬中市八桥镇利民村积极探索以村民小组为单位的村民自治形式，充分发挥村民小组“地域相近、利益相关、文化相连”的独特优势，创新实践了以组为单位的“自我管理、自我教育、自我服务”的由下而上的村民自治模式。

一、村民小组自治的内生条件

利民村位于扬中市城南部，由原新农、利民两村合并而成。村域面积5265亩，总户数1126户，总人口3289人。从村民小组内部运转看，开展小组自治具有以下内生条件：

（一）适度的规模是开展民主自治的必要条件。利民村现有34个村民小组，每组农户约30-40户，小组内的农户非亲即故，又是邻里，一户有事，全组帮忙，是几十年来的传统；小组内的事情，也是大家共同的事情，如：修路、建桥、装路灯等，村民都乐意参与，由于组级单位规模适度，联系紧密，为开展村民小组自治创造了必要条件。

（二）利益相关为村民小组自治提供了内生动力。一方面，小组内的农户有着共同利益的产权基础。1982年扬中市实行分田到户，当时农村土地以村民小组为产权单位分配，土地、河流的所有权都在村民小组。村民小组作为产权单位，使得小组农户有着共同的利益基础。另一方面，小组内的农户有着共同利益诉求。相对于小组的村委会而言：有的小组想建桥，有的小组需修路，各个小组的利益需求不一样，不利于村委会劲往一处使，很难在议事中达成一致意见。然而，在村民小组内部，农户同走一条路、同用一根电、同饮一河水，在生活中有着共同的利益诉求，因而，开展小组自治，更容易调动村民参与的积极性。

（三）文化认同为村民小组自治提供了良好的运行环境。一是地缘文化。一个村民小组内，村民多是同一姓氏，有着较强的地缘文化的归属感，彼此亲切，凝聚力强。二是亲缘文化。同一村民小组的农户，乡邻乡亲，知根知底，小组组长多是本宗族里有威望的长辈，年轻人多是他们的侄儿侄女辈，开展工作有着隐形的威望，村民也大多认同他们的号召。

二、村民小组自治的主要做法

利民村村民小组自治，通过建立“片区党小组、小组理事会、道德评议会”，形成了以“一组两会”为核心的组级自治内容，通过落实“民事民治、民事民议、民事民办”的事务办理方式，形成了村民参与组级事务的机制。

（一）建立片区党小组。利民村共有党员124人，村党委下设4 个支部。为进一步把基层党组织的触角延伸到千家万户，村党委根据各村民小组党员数的情况，在支部下设13个党小组，党员人数多的村民小组，单独设立党小组；党员数较少的，2—3个村民小组设立一个党小组，形成了村党委→支部→小组三级党的组织网络。为确保村民小组自治在党组织的领导下开展，组内党小组成员依法推选进入小组理事会、道德评议会。党小组成员除参加党委、支部活动外，每月自主在小组党员家里开展活动，做到月度有计划，开会有记录。各党小组通过建立党员中心户制度，实行以一带多，开展收集民情民意、乡村环境治理、结对帮扶困难群众、树立文明新风等活动，推动了党员同志在村民自治工作中既是政策宣传员又是事务领头雁，既是决策把关者又是参与执行者，成为引导、带领村民自治的中坚力量。

（二）成立小组理事会。利民村34个村民小组均成立了小组理事会。理事会小组5人、大组7人，均由户代表推选产生，村民小组长、组会计、组内党员推选进小组理事会。小组理事均制定了本小组的《理事会章程》，并经户代表会议表决通过。小组理事会履行下列职责：

1、兴办公益事业。组织发动本组村民建设“美丽乡村”，兴办公益福利事业。对本组内水利、桥梁、道路等基础设施建设，理事会可通过“一事一议”的方式筹资筹劳。

2、调解矛盾纠纷。调解农户矛盾，负责将邻里纠纷、干群矛盾化解在小组，做到“小事不出组，大事不出村”。

3、帮扶村民致富。主动征询农户致富需求，收集致富信息，并及时传达小组农户；对经济困难的农户，带领发动小组村民实行“多对一”帮扶。

为引领小组理事会规范运行，利民村规定了理事会议事事务“四议一公开”流程：

1、收集议题。对小组范围内的公共事务，与其利益相关的小组村民可以口头或书面以及微信群等形式直接提请理事会召开议事会议。

2、审查议题。理事长定期召集理事会会议，审查议题是否要交由户代表会议讨论决定。

3、表决议题。理事会召集户代表会议，本组三分之二以上的户代表参会方为有效，所做决定须经半数以上与会人员同意。表决议题，不仅对事项表决，还要对事项的经费来源表决，经费是由组级经济支付、村组两级经济支付、还是筹资酬劳解决，表决通过后将决议交由理事会执行。

4、上报决议。经户代表会议决议通过的事项，上报村委会备案。小组能够自己解决的，理事会组织村民实施；小组解决有困难的，村委会帮助解决。

5、事务公开。各村民小组设立“组务告知示栏”，户代表会议决议通过的事项，事项实施金额、实施进程、完成情况，均在“组务告示栏”公开。

（三）建立道德评议会。道德评议会成员每组不一，候选人的提名，具有开放性和多元性。凡是热心公益、奉公守法，并具有一定文化水平和工作能力的村干部、小组长、党员、村民代表、离退休干部、外出乡贤、社会能人等，都可以成为评议会候选人。年终，道德评议会根据村委会分配名额，按照村民执行党和国家方针政策以及村规民约的情况，推选美丽家庭示范户、文明家庭标兵户等，上报村委会表彰发牌。受表彰的示范户、标兵户，成为小组村民学习看齐的榜样，无形中形成家家争创、户户争先的良好村风。

三、村民小组自治的运行成效

利民村村民小组自治实施以来，村民的主体意识显著增强，积极参与村庄决策与治理，实现了村民小组自我管理、自我教育、自我服务，小组自治大放异彩。

（一）激发了小组村民的主人翁意识。以建制村为自治单位，村干部常常是忙得“连轴转”，而村民却站在一旁看。利民村小组自治推行以来，村民的主体意识被激活，小组内的大事小事都由村民积极参与，有的出钱，有的出物，有的出劳力，改变了以前“等、靠、要”的思想习惯。如利民村4组为紧靠238省道的一个长埭，2017年他们积极争创环境优美小组，在原有环境整治基础上，打算利用家前屋后的空白墙面宣传家风家训，户代表会议上，4组村民积极支持。会后，只要是涉及到自家墙面的，都主动清理杂物，配合出新。经过大家共同努力，新建“家风埭”已成为利民村的一道亮丽风景。

（二）提高了小组村民的参与水平。实行小组自治以前，村民的民主权利，往往只体现在三年一次的村委会换届选举中。建制村召开村民大会，或者村民代表会议，村民缺乏参与热情。村民小组自治推行以来，一方面，村民民主管理能力提升。在兴办公益事业中，如何筹资、如何筹劳、如何监管等，都由小组村民讨论和决定，贯彻落实也很迅速。另一方面，村民民主决策能力提升。利民村13组朱康祥理事长表示：“小组自治给了村民参与决策的机会，也更激发了村民参与决策的热情。”

（三）提升了小组村民自我服务的能力。首先，多了公益事业的“组织员”。一年中，由小组理事会组织兴办的公益事业20件。其次，多了为民办事的“服务员”。根据小组规模，1名理事对应7-10个农户，定期收集村民意见、办事需求，服务村民更方便，过去村民办事找村里，现在办事找组里。再次，多了村庄建设的“施工员”。村民小组的发展与村民的利益紧密相连，村民建设村庄的热情被调动起来。一年中，利民村的公益事业建设中，共有2000多名村民参与其中。

四、村民小组自治的经验启示

在建制村行政化倾向严重的当下，推进村民小组自治是贯彻《村委会组织法》的新型实践。从利民村“自治、法治、德治”三结合的组级自治的生动实践看，推进村级自治，组级是基础，做好组级自治，才能更好地推进直接民主的实践，从而达到由组到村的由下而上的村民自治。

（一）利益相关是小组自治有效运行的基础。在建制村范围内，村民的利益关联度不高，没有利益的粘合。与此相反，以土地产权为基础的村民小组，农户之间的利益联系，远大于建制村不同小组间农户的利益联系。将自治单元从建制村下移到村民小组，使自治单元与产权单元、利益单元一致，村民之间的相关利益被激发，小组自治的内生动力被激活。村民小组自治的实践证明——利益相关性越强，产权共有程度越高，越有利于开展自治活动。

（二）内生资源是小组自治运行的重要条件。村民小组自治推行过程中，应当发掘和培育村民小组的内生资源，让其为小组自治的有效运行创造条件。村民小组大多是以传统农民生产和生活形成的自然埭为基础，有着共同的地缘文化、亲缘文化、习俗文化等，这都是小组的内生资源。共同的地缘文化，让小组村民更有归属感，亲缘文化使得理事会更有凝聚力和号召力。村民小组内的归属感、认同感以及凝聚力，为小组自治的运行提供了重要条件。在探索村民自治的各种实践中，应当正视内生资源，挖掘并利用内生资源。

（三）两级自治是村民自治未来的发展方向。村民自治，当前全国大多数村庄都是在建制村一级开展。利民村在做好村委会自治的同时、重点探索了村民小组自治的方式，形成了“村治+组治”的两级自治格局，发挥了以组为基础的村、组自治的叠加效应：村民的参与热情显著提高，村、组事务的落实更加迅速，村风村俗更加文明，社会和谐程度更加提高。两级自治的实践告诉我们，建制村并不是村民自治的唯一有效自治单元，村民小组更能成为乡村治理的有效自治单元。我们认为：村民自治的发展方向，不是让小组自治取代建制村自治，而是应该在加强村民小组自治的基础上，促进建制村找到村民小组间****公约数，更好地实现村级层面的有效自治。村级和组级自治并存的“两级自治”方式，将成为村民自治未来的发展方向。